海上丝绸之路（泉州）司法合作国际论坛（2023）开幕

[11][美]威廉姆·戴维德：《过度互联：互联网的奇迹与威胁》，李利军译，中信出版社2012年版，序言第14页。

不过，有20.83%的受访者认为农民转让承包地后不应享有承包土地的权利，原因是其转让行为表明其不再需要承包地作为基本生活保障。因此，在土地征收补偿款分配问题上，农民是基本赞同应由集体和原承包人分享收益的，只是在分享的比例上有不同意见。

因此，应以物权自由流通理论为基础，允许土地承包经营权进入流通领域，在政策法律上为土地承包经营权流转提供相应的制度保障。新修正的《农村土地承包法》(自2019年1月1日起实施)以法律规则的形式对农地三权分置政策作了细致表述，《土地管理法》(修正案草案一审稿)对农地征收制度、集体建设用地和宅基地管理制度作了相应的补充和修正。集体土地征收中会出现对被征土地享有承包经营权者并非本村村民的情况。[4][10]参见陆剑：《集体经营性建设用地入市的实证解析与立法回应》，《法商研究》2015年第3期。其一，明确宅基地使用权的权利范围，建立存量宅基地有偿使用制度。

[10] (2)填补农地征收制度的漏洞。农地改革思路与实践对话的法治要求是：普及三权分置的政策意图，践行与释明其新制度设计。【摘要】 通过社会实地调研，获得事实依据和符合逻辑的制度运行线索，对破解新时代土地改革中农村社会矛盾与法治困境颇具意义。

比较这两个问题的肯定性回答比例可以发现，受访者普遍认为农民转让承包地后不再享有土地承包经营权，但对允许受让方即土地经营权人经营并抵押土地的后果吃不准、有顾虑，从充分发挥土地财产功能的大方向考虑，仍有多数受访者选择允许实际享有土地经营权的人对土地进行抵押担保。《土地管理法》强调村民在整个征地过程中的参与度，但调研数据表明，农民在土地征收过程中的参与度不高，政府在判断征地的合理性、确定征地补偿安置方案等环节没有关注或充分保证农民的参与权。(3)宅基地闲置、浪费现象有增无减。《民法通则》74条第3款则将集体所有权主体定位为集体经济组织，一些政策性文件如2010年中央一号文件、2011年《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》中也有这样的表述。

对此，课题组设置了两个问题。再次，提高征地补偿标准，完善征地补偿款的分配和发放。

可见，农民对宅基地使用权的期待主要还是其社会保障和福利功能。调研中，当问及你们村有没有经营性建设用地？时，江门市有29.17%的受访者表示村内存在经营性建设用地，这一比例远低于珠三角整体调研显示的42.71%的平均比例。(2)落实农村集体土地所有权。[8]最后，应当合理发挥集体经济组织资产的效用。

最后，集体经济组织资产难以发挥效用。这对地方政府的利益产生极大冲击，要求地方政府及时转变角色。但现实中，一些地方政府打着公共利益的幌子行商业建设之实，以较低的价格将农地卖给商业经营者，严重损害了农民的权益。归纳起来，主要有两个方面：一是拓宽农民增收渠道，同时壮大农村集体经济，以改善城乡差异较大的经济境况。

一方面，宅基地交回以自愿为原则，不可强退。2017年2月，原国土资源部印发的《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》鼓励有条件的地区编制土地利用规划，以应对土地利用中出现的规划缺位、建设布局散乱、用地粗放低效、公共设施缺乏、乡村风貌退化等问题，适应农业农村改革发展。

《民法总则》117条规定，因公共利益需要而依法征收农地的，应当给予公平、合理的补偿，但没有确定公平、合理的标准。2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

在这样的背景下，笔者组织课题组于2017年11—12月在珠三角的江门市及另外7个市同时展开调研，获取了这些地方农村土地制度改革的第一手资料。这就要求解禁抵押等新型土地流转方式，使承包地、宅基地自由流转，使经营性建设用地入市交易。集体经济组织对于回收的宅基地，仅得用于新户宅基地的再分配和土地整理利用，以维持集体农用地(耕地)、宅基地与农村人口之间的利益平衡和生态平衡。只有保证农民自愿流转承包地，方可促成农地适度集中规模经营的市场化氛围，减少农民与村集体、国家之间的利益矛盾与冲突。2015年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》，标志着我国农地制度改革正式进入试点阶段，拉开了农村土地权利从明令限权到有序赋权、土地资产从一度沉睡到稳步盘活、土地政策从限制到逐步放开的改革大幕。各级政府作为规划编制者主导土地利用规划和城乡规划的制定，农村集体及其成员难以有效监督规划制定和实施。

目前能入市的仅限于存量建设用地，这类土地即使有增量，囿于烦琐的土地入市手续，加上政府垄断建设用地市场，流转难度也很大。集体土地征收中会出现对被征土地享有承包经营权者并非本村村民的情况。

宅基地没有登记使宅基地使用权无法在法律层面得到确认，宅基地不能自由买卖难以显化其财产价值。尽管集体所有权的权能为法律所赋予，但实践中集体经济组织获取收益的方式通常限于传统农业生产经营或者开办工厂。

最后，修正集体经营性建设用地入市程序。这些意见与调研数据反映的农村土地法律制度存在问题相对应，体现了农民对彰显承包地和宅基地的财产价值的要求，也表明他们希望通过壮大集体经济，充分发挥农村集体经济组织的功能，确保集体成员权中财产性权益的实现。

6.改革视野下征地制度的基本考察 农村土地征收关涉土地所有权转移，对农民的生存与生活产生重大影响。这一方面表明3年来改革试点工作取得了一定成效，有必要将实践经验及时转化为制度规范，在民法典编纂的背景下，在其物权编以及《土地管理法》等修法活动中加以确认。从调研资料来看，为妥善解决农村地块面积不准、四至不清、空间位置不明等历史遗留问题，化解农村土地矛盾纠纷，促进农地规模经营，使外出务工农民安心将承包地流转出去并获得土地增值收益，广东省制定了一套完整的工作流程，取得了一定成效。3.三块地制度运行状况分析 此次调研对象皆非三块地改革试点地区，但调研意图在于：揭示非典型村庄在集体经营性建设用地入市、征地和宅基地制度运行中存在的问题，为立法设计普适性制度做好铺垫。

(2)国家公权力主体及村集体对土地承包经营权流转的调控权的界限不明确。值得注意的是，调研中有受访者反映农村存在土地征收后被浪费的现象。

其次，应当明确集体经济组织的各项权能。此外，对于抵押等新型土地流转方式，有关法律、法规设定了各类前提条件和限制规则，基本上对以土地承包经营权、宅基地使用权等权利进行抵押关上了大门，这无法充分实现土地的融资功能，不利于支持农民获得资金发展再生产。

新修正的《农村土地承包法》部分解决了此类问题，如删除必须征得发包方的同意的表述，但对承包经营权的转让仍限制在本集体经济组织内部(27条)。通过社会实地调查，获得充足的事实依据和符合逻辑的制度运行线索，对破解法律制度实施面临的困境进行可能的理论创新，不失为一个有意义的研究方法。

整体而言，乡村各项用地都存在短缺现象。在整个农地征收过程中，从征收目的的明确到征收程序的设计、征收补偿标准的确定、补偿款的分配和发放再到征收纠纷的解决，这一系列环节由于制度缺失、法律失范而存在诸多弊端。为防止公权力机关以公共利益之名将农地征收后改作商业用途，应当将任何商业目的都排除在公共利益之外。从调研数据可以发现，现行法律规定对普通农民流转土地的限制过严，享有土地承包经营权的农民普遍希望将抵押、入股等新型土地流转方式纳入正常合理的范围，以激发承包地的财产功能，增加农民融资渠道。

对于你们村的承包经营权重新登记并颁发证书了吗？，54.17%的受访者选择正在办理，2083%的受访者选择重新登记并颁发了新证书和重新登记但没有颁发新证书，仅有4.17%的受访者选择没有重新登记。对于符合土地利用总体规划和城乡规划的存量乡镇企业建设用地，应通过补办集体建设用地使用权出让手续及补缴出让金的方式予以合法化，并将存量乡镇企业建设用地全部纳入有偿使用的轨道。

[3]参见陈小君：《土地改革之三权分置入法及其实现障碍的解除》，《学术月刊》2019年第1期。现有宅基地无偿无期限的福利分配制度，在一定程度上放任了农民违法违建行为，导致集体土地资源被乱占滥用，一户一宅的制度设计也脱离了一户多宅的社会现实。

从调研数据看，农民希望多采取转包、出租、互换等不丧失承包经营权人身份的农地流转方式。因为农民尽管将承包地转让了，但其集体成员资格仍然留存，应享有重新分得承包地的权利。